财税体制改需重点厘清的几个认识问题

“383”改革方案被广泛热议的一个背景，在于它的内容涉及现阶段我国改革开放几乎所有的重大经济热点问题，针对性地提出了纲要性的改革建议，成为我国改革开放全方位的“政策建议书”。

　　
就改革领域而言，议案提出行政管理体制、垄断行业、土地制度、金融体系、财税体制、国有资产管理体制、创新体制、对外开放八个重点领域的改革方略，这八个领域的改革多有交叠重合，又互相影响甚至互为条件。方案提出激动人心的改革纲要，每一个领域都事关重大，有必要进行进一步的深入讨论，在思路完善的基础上制定符合实际、切实可行的具体的改革政策措施。笔者谨在学习与思考的基础之上，就我国财政体制改革方面的思路问题，提几点个人的管窥之见，抛砖引玉，以期进行完善与补充。


　　
个人认为，财税体制改革首先必须明确需要坚持的原则，以及改革达成目标的必要前提与条件，而后才能够正确理解、进入“改什么”以及“怎么改”的阶段；而厘清了前者，后者的问题也就不言而明、迎刃而解了。

　　
对财政体制改革的指导原则及前提条件的认识，笔者认为需要重点从五个方面进行总体把握。

　　
一是财税体制改革需充分考虑我国的基本经济制度与国情。

　　
我国是以公有制为主体、多种所有制经济共存、仍处于市场经济发展初期的社会主义国家，这种由宪法规定的经济制度，决定了我国财政体制改革必须在这一框架之下进行。公有制主体决定了国家在财政收入取得方面具有宽厚的基础与潜力，决定了在重要问题解决过程之中巨大的物质筹集与社会动员能力，但同时也决定了国家在财政支出方面更需保障受益主体的“共公性”以及全民普惠性，这是由制度性质所要求的。而在国情方面，我国依旧面临着区别于发达国家与其他发展中国家巨大的城乡“二元”差距、地域差距、阶层差距，以及收入分配、教育、公共医疗服务、机会发展等诸多方面的不平等、不均衡等各种基本矛盾，这种矛盾决定了我国财政在收入取得、支出范围、支出方式等等方面与其他国家有着巨大的不同。

　　
就体制而言，我国政府总体的财政职责较之其他国家广阔而深远。回顾来看，大政府、大财政成就了新中国建国60年以来的进步发展、巨大经济民生问题的解决，这种优越性无论是在计划经济时期还是改革开放之后，都有着具体的案例体现，比如20世纪初期之前数千年以来一直存在的黄河水患的解决，以及许多重大流行疾病的根绝等，近30年以来以南水北调、铁路与高速公路网为代表的覆盖全国的重要基础设施建设等，皆为此例。同时，这一制度也存在着各种弊端，改革的目标在于兴利除弊，而非全面否定。同样的，基于基本国情与发展轨迹的不同，我国城乡、地域、收入方面的差距以及各类发展机遇不公平等问题的解决也对政府财政公共支出职责、义务提出了规定性要求，财税体制改革在目标与方法设计时必须时刻考虑这种制度与国情，尊重这种制度与国情。

　　
二是财税体制改革需要明晰与厘清政府与市场的边界。

　　
目前的一致认识是，“政府”与“市场”都是经济发展与社会进步的具体手段，而发展经济的目标是促进与满足全体国民物质福利与精神生活水平的持续提升，这也是社会文明进步的体现。但作为工具，政府与市场作用的基础与前提各不相同。市场经济作为一种制度模式与思想学说，一般公认的理解是政府发挥作用的领域在于维护正常的公平交易秩序，保障国家与国民安全，以及当市场无法有效地配置资源（出现所谓的“市场失灵”），出现竞争失败、外部负效应、收入与财富分配不公、非自愿失业大量存在、公共物品供给不足、信息不完备与不对称、经济自发波动带来资源与秩序破坏，等等问题之时，政府需要出面进行解决与干预。除此之外，各类主体自发交易行为完全由市场进行配置解决，是市场发挥更基础的资源配置作用。基于上述对政府与市场的认识，财税体制改革的方向在于谨守政府自身作用的边界，减少政府对经济过程进行直接的干预即所谓政府行为不得“越界”；而同时也必须强调与明确，政府与市场二者在各自边界之内的作用应当强化而不是削弱，我们过去以及目前存在的许多问题是，政府在不该作为的地方乱作为，而理应发挥作用的地方却没有很好地作为，财政改革必须有利于强化与发挥政府与市场在各自边界范围内的职责。

　　
第三，财政体制改革需要行政、国有资产管理体制改革以及政府职能转变等改革协同、配套推进，这种配套应当作为综合性的协同措施进行“顶层设计”。财政行为是由政府主导实施的公共财产与公共资源的收入、支出行为，其实施的主体是政府，财政活动的效果毫无疑问高度依赖于政府行为，同时，由于政府活动影响的广泛与深刻性，许多经济、社会活动也将无可避免地打上政府行为的印记。比如，我国近年以来为社会广泛诟病的“土地财政”问题、地方政府显性与隐性债务膨胀等等问题，其根源即与政府官员考核、选拔评价机制直接关联，经济发展“唯GDP论”的政府绩效评价机制促使地方官员不计代价的追求短期经济增长，土地于是很自然地被用来作为取得权益性财政收入的重要工具。而地方政府隐形债务的膨胀，则又与地方政府（官员）重大决策缺乏科学的决策程序与机制以及必要的监督高度相关（所谓的“隐形”即说明了决策的非公开性与缺乏监督），这些方面涉及到我国现行的人民代表大会、各独立的监管部门以及政府层级之间的垂直业务职能部门之间的体制、职能划分以及日常的行政决策与管理作为等等问题，已超出由财政所能独立解决的范畴，需要推进行政体制改革才能解决。

　　
财政体制改革与国有资产管理体制改革高度相关。广义而言，国有资产管理涉及公共资产与公共资源的收入、支出，也属于财政范畴，由此，在收入方面，国有资产收入活动首先应当纳入财政预算管理范围之内。从支出角度来看，国有资产的所有制性质属于全民或者集体所有，理论上来说，“全民所有制”的性质要求国有资产收益应当由“全民共享”，而现阶段，我国国有企业的利润分配与其性质要求的这一匹配度相差甚远，有着巨大的改革空间。国有资产经营也涉及国有资产保值与增值的实现方式问题，就认识而言，国有资产必须明晰“赢利”与“公益”的边界，不同类别的国有资产应当分别担负不同的职责功能，纳入不同的管理范畴，对应于不同类别的财政收入与支出承担类型。此外，作为公共资产、公共资源而存在的国有资产还同时也可以是国家宏观调控的财政政策工具，通过不同阶段的收缩规划调整，而担负一定熨平经济周期、稳定经济社会的作用，比如在经济萧条时期作为“积极财政政策”的实施载体扩大投资、促进就业、稳定市场的职责等。总之，国有资产管理已不能游离于财政体制改革之外；而由此也可以看出与其他国家相比，我国财政政策具有广阔的空间弹性。

　　
财政行为由政府公共部门负责实施，政府职能转变同样深刻影响甚至决定着财政体制改革成败。克服公共权力部门易于出现的官僚主义、腐败、浪费等固疾，建立廉洁、高效、自律的政府职能部门，也是财政体制改革成功的必要前提。

　　
第四，财税体制改革需要遵从权责对等原则。财政的权责对等问题是不同利益主体收入（财政取得）、支出（财政承担）之间的权利与责任匹配问题，涉及纳税主体的权责对等，也涉及财政实施主体（比如中央与各层级地方政府之间）的财权与事权的匹配、对等问题。目前当务之急的改革方向是，应当归还与保障纳税主体对所纳税款去向与使用方面的知情权与重大问题的决策参与权（通过科学合理的程序）、监督权，优化中央、地方政府之间的财政分权机制，分税制改革、房产税推行等即需要从这一原则进行统筹规划。

　　
第五，财税体制改革需对自身职能进行优化。目前市场的关注热点在于建立科学的财政预算管理机制，财政收入与支出透明化，对财政支出强化监管等几个方面，笔者认为后续需要推进的是建立科学的单项财政收入与支出的评价、反馈机制，建立全面、完整、详尽的政府公共收入与支出信息披露平台并保证高效运行以更便捷地满足社会各界需求，在对政府支出的单项评价机制的基础上，最终探索建立科学、严谨的政府绩效的全面评价机制。这些问题已经“延伸”到了财政改革内容、也即是“改什么”的方面，而如何推进改革，相信有了上述的认识基础，相对而言，则就成了微观层面的“技术”问题了。